Пять лет назад государственный бюджет Эстонии начали составлять по-другому – по видам деятельности. И тогда, вспоминает BNS, Министерство финансов обещало, что это даст Рийгикогу и правительству лучший инструмент для принятия решений о доходах и расходах государства, а также о возможностях экономии. Однако нынешний анализ Госконтроля показывает, что этого не произошло.
Денег как бы нет, но они есть
Государственный бюджет выглядит ориентированным на деятельность, но при подаче ходатайств и принятии решений о расходах государственного бюджета министерства, правительство и Рийгикогу не учитывают полученные или ожидаемые результаты. Бюджетная реформа также не внесла ясности в то, куда и зачем расходуют почти 20 миллиардов евро в год.
Вдобавок понимание того, сколько денег для кого и на какие цели запланировано, осложняется ошибками в пояснительной записке к бюджету.
«Главный вопрос – не в том, должен ли бюджет быть по видам деятельности, – отметил госконтролер Янар Холм. – Бюджет может быть построен по одному, другому или третьему принципу. Опыт других стран показывает, что в государственных бюджетах нередко одновременно используют различные элементы. Ключевой вопрос – пригодность, целесообразность, возможность реализации и навыки подхода. Госбюджет может быть основан на любом принципе – главное, чтобы он давал четкое представление о том, кому, сколько и на что выделяют деньги, а представленная информация не была искажена».
Он добавил: «Это – очень и очень существенный вопрос. Особенно сейчас, в период жесткой экономии. Госбюджет должен быть прозрачным. Но не в этот раз».
По его словам, люди должны иметь представление, на что идут их налоги, потому что именно госбюджет устанавливает пределы, в рамках которых исполнительная власть может расходовать деньги, и дает возможность впоследствии проверить, были ли они использованы по назначению.
Ошибка на ошибке
Статьи госбюджета по-прежнему вызывают замешательство в связи с большим количеством ошибок.
Например, госбюджет и пояснительная записка иногда дают разную информацию о том, сколько денег выделено на ту или иную сферу управления или на тот или иной результат.
Как отмечает Янар Холм, достоверность всей информации, содержащейся в пояснительной записке к госбюджету, вызывает сомнения. Поскольку даже основные данные, которые в ней содержатся, не соответствуют информации, приведенной в законе. Это также ставит под сомнение уместность другой, более конкретной информации в пояснительной записке.
Например, в госбюджете на 2024 год утверждены бюджеты 25 сфер управления, но касательно 20 из них в пояснительной записке указаны суммы, которые отличаются от указанных в бюджете. Порой эти суммы на 70–75 млн евро больше предусмотренного в госбюджете.
А данные в части инвестиций совпадают в госбюджете и пояснительной записке только в семи из одиннадцати сфер управления.
«В результате реформы бюджета Министерство финансов обещало вместо расходов сосредоточиться на результатах и итоговой цели, получить более полную информацию для повышения эффективности расходования средств и улучшить мониторинг расходов. К сожалению, выделяя деньги из госбюджета, ни Рийгикогу, ни правительство, по крайней мере в предыдущие годы, не требовали от министерств отчетов о взаимосвязи между целями и результатами», – констатировал госконтролер.
При составлении госбюджета на 2024 год решения о финансировании как на уровне министерств, так и на уровне правительства принимали путем обсуждения традиционных статей расходов (например, расходов на деятельность или на инвестиционные объекты), а не исходя из целей государства и показателей.
«Переход к составлению бюджета по видам деятельности пять лет назад был призван обеспечить лучшее понимание того, куда уходят деньги государства, почему их направляют именно туда и какие результаты должны быть при этом достигнуты, – напомнил государственный контролер Янар Холм. – К сожалению, для Эстонии это оказалось очень сложно. Министерства объясняют, что они хоть и предоставляют информацию о бюджете в требуемом формате, но между деньгами и описанными результатами нет никакой содержательной связи. Нынешний госбюджет и процесс его составления – это, скорее, приглаженная искусственная конструкция, а не понятный и эффективный инструмент управления и мониторинга при расходовании государственных денежных средств».
Нет четкого анализа
Хотя в 2023 году из каждых 100 евро государственного бюджета 13 евро остались неиспользованными, министерства не проявили никакого интереса к тому, как это повлияло на поставленные цели и показатели.
«В случае содержательного применения бюджета по видам деятельности такой интерес должен возникать, – подчеркнул госконтролер. – В то время как правительство борется с растущим дефицитом бюджета, необъяснимым образом в министерствах растет количество неиспользованных денег. В 2023 году осталось без применения 2,5 миллиарда евро – это больше, чем, например, совокупные расходы и инвестиции Министерства обороны и Министерства внутренних дел в прошлом году».
Он добавил: «Чиновники, как правило, не анализируют исполнение и расходование своего бюджета по видам деятельности. Министерства составляют отчеты о результатах деятельности для Министерства финансов каждую весну, поскольку это – обязательно, но в этих отчетах не рассматривают конкретные связи в той части, как использование или неиспользование денег повлияло на цели и показатели сферы управления».
При этом решения о расходах госбюджета не зависят от отчетов министерств о результатах деятельности.
«Более точные причины, по которым такая большая сумма – 2,5 млрд евро – не была использована, не установлены, как и то, нуждались ли министерства в деньгах и как неосуществленные инвестиции повлияли на функционирование и развитие государства», – подчеркнул Янар Холм.
В результате проведения реформы бюджета Министерство финансов обещало обеспечить более полную информацию, чтобы повысить эффективность использования денежных средств государства. Но внедрение бюджета по видам деятельности до сих пор не привело ни к последовательным усилиям по выявлению ненужных государству расходов, ни к отказу от них, ни к повышению эффективности работы государственных учреждений.
«Министерство финансов по сути устранилось от подготовки бюджета и оценки обоснованности расходов, став техническим провайдером процесса составления бюджета, который обобщает ходатайства министерств и представляет их правительству, – констатировал Янар Холм. – И госбюджет похож на катящийся снежный ком, размер которого регулируется в основном коэффициентами, а не мотивацией эффективности. Однако подход «всех под одну гребенку» и экономия за счет коэффициентов без реального руководства может означать, что одно и то же задание – сократить свои расходы на определенный процент – получат как те государственные учреждения, которые уже оптимизировали и упорядочили свою деятельность, так и те, которые еще не приложили к этому никаких усилий».
Также в результате реформы бюджета Министерство финансов обещало, что расходы государства будет проще отследить, однако реформа не улучшила ситуацию с мониторингом расходов государственного бюджета и не сделала их понятнее.
«Хотя Министерство финансов предприняло усилия по улучшению визуализации государственного бюджета и повышению информативности пояснительных записок, однако при этом в пояснительной записке к госбюджету до сих пор невозможно найти однозначной информации о расходных статьях (деятельности), которые охватывают все расходы, – подчеркнул Янар Холм. – Налогоплательщики имеют право хотеть, чтобы правительство эффективно использовало собранные деньги, и чтобы избранные народом депутаты Рийгикогу знали, на что люди выделяют деньги правительству».
«Нельзя пускать все на самотек»
Главное условие прозрачности госбюджета – наличие пояснений, которые помогают понять содержащуюся в документах информацию, и контекст ее предоставления.
«Для обеспечения понятности пояснительной записки необходимо не больше текста и не более привлекательное изложение, а более точные и правильные цифры в одном месте о содержании расходных статей госбюджета, – подчеркнул госконтролер. – А также – более четкое назначение каждой статьи расходов и сопоставимость предлагаемых расходов с расходами на те же цели в предыдущие годы».
Однако, согласно пояснительным запискам, в госбюджете сокращают и увеличивают расходы, которые не указаны на уровне Закона о государственном бюджете.
«Например, в последние годы разные правительства ставили своей целью – и в ряде случаев открыто об этом заявляли – заморозить или даже сократить расходы на деятельность госучреждений, – напомнил Янар Холм. – В то же время расходы на деятельность госучреждений в программах и действиях были неотличимы от других расходов (за исключением конституционных институций). Но то, что не определено, не может быть заморожено, и его использование не может быть гарантировано на определенном уровне».
По словам госконтролера, проблема с прежним внедрением госбюджета по видам деятельности заключается в слабой связи с практической жизнью и принятием решений. В госбюджете решения оформляют по видам деятельности, но весь процесс подготовки бюджета, работа и споры по-прежнему основаны на традиционных статьях расходов, таких как расходы на деятельность, инвестиции, пособия и пр.
Другими словами: в действительности дебаты ведут о зарплате учителей, а не о целях и ожидаемых результатах в сфере «Умный и активный народ».
«Составление государственного бюджета прежним путем – когда все пускают на самотек – означает нерациональное использование денег, бессмысленную работу для государства, расходы и упущенные возможности мотивировать государственные учреждения быть эффективными, – подчеркнул госконтролер. – Для более эффективного использования денег Рийгикогу следовало бы переосмыслить и решить, какая информация необходима ему для обсуждения государственного бюджета, по какому принципу и в каких деталях он будет устанавливать ограничения на использование денег правительством в будущем, и какие данные будут учитывать при принятии решений касательно бюджета. И эту информацию правительство должно запрашивать у Министерства финансов и сфер управления, чтобы использовать ее при принятии решений».
Не врите соседям
6 ноября госконтролер Янар Холм выступил перед депутатами Рийгикогу с речью, в которой подчеркнул: увлечение жизнью в параллельной реальности госбюджета опасно для государства и наших финансов.
Он отметил, что нынешнее составление бюджета – искусственное, непрактичное, а получить четкое представление о состоянии государственного кошелька стало еще сложнее.
«Если вникнуть в содержание считающихся классическими годовых бюджетов некоторых государств, можно найти даже больше элементов базирования бюджета на деятельности, чем в так называемом бюджете Эстонии. Ключевое тут – пригодность, целесообразность, возможность реализации и навыки подхода», – подчеркнул Янар Холм.
Он добавил: «С большим удивлением и тревогой я узнал весной этого года от моего коллеги, госконтролера Латвии, что эстонские чиновники представили Министерству финансов Латвии и даже, если верить слухам, правительству Латвии, так сказать, историю успеха нашего бюджета по видам деятельности. Министерство финансов Латвии, как говорят, начало всерьез и довольно активно обсуждать возможность проведения реформы в Латвии на основе предполагаемого успеха Эстонии. Уважаемые члены Рийгикогу! В нашей истории, конечно, были небольшие конфликты с латышами, включая так называемую «салачную войну» почти 30 лет назад, но, на мой взгляд, латыши остаются для нас прекрасными соседями и не заслуживают того, чтобы разделить так называемый «успех» нашего бюджета по видам деятельности».
Госконтролер подчеркнул, что в итоге ему довольно неловко перед его латвийским коллегой.
«Поскольку я знаю, какие у нас проблемы с составлением и выполнением бюджета. Эстонские чиновники способны рассказывать своим соседям сказки о том, что мы увязали использование государственных денег с результатами или сумели повысить эффективность государственных расходов благодаря составлению бюджета по видам деятельности. Однако анализ Госконтроля, и не только он, показывает, что этого не произошло», – подчеркнул Янар Холм.
Госконтролер добавил, что о том, что у нас есть проблема с прозрачностью госбюджета, т. е. с пониманием того, сколько денег и для чего выделяют, он говорил все шесть раз, когда выступал перед Рийгикогу.
«Кроме того, мой предшественник Алар Карис в ходе аудита годового бухгалтерского отчета государства за 2016 год очень подробно рассмотрел проблемы и риски, которые уже тогда проявлялись в связи с планируемой реформой госбюджета. Этот анализ стоит прочитать и сегодня. Можно убедиться, что ситуация, к которой мы пришли с нашей реформой госбюджета по видам деятельности, не может быть неожиданностью», – подчеркнул госконтролер.
Он добавил: «Цель реформы бюджета не достигнута. Тем не менее, на сайте Министерства финансов можно прочитать хвастливые строки: «[–—] до сих пор ни одна страна [кроме Эстонии] не связывала информацию о результатах деятельности с бюджетными расходами или делала это только в отдельных сферах, таких как здравоохранение или высшее образование. Эстония – первое государство ОЭСР, связавшее управление результативностью и финансовое управление, и первое, предложившее учреждениям общую основу для программного обеспечения по анализу расходов и среду для отчетности. Можно сказать, что путем развития бюджетной политики Эстония внедряет инновации в госсекторе, результатом чего становится прозрачный бюджет и эффективное государство!» Конец цитаты. Да не-
ужели?!»
«Если мы не можем привести в порядок бюджет и налоговую систему сейчас, когда для государства настали тяжелые времена, то уж точно не сможем в другое время, а за бездействие придется расплачиваться тяжелыми последствиями, – подчеркнул Холм. – В текущий госбюджет также включена программа по устранению нерешительности и безразличия – носящая броское, красивое и несколько дерзкое название «Программа финансовой мудрости государства». Но 95% ее расходов составляют финансовые расходы, которые включают в себя проценты, выплачиваемые по государственным займам».
Наша справка
Бюджет по видам деятельности
Бюджет по видам деятельности – это система бюджетирования, в которой вы записываете и анализируете каждую деятельность, которая создает затраты, чтобы найти области для повышения эффективности.
После анализа затрат вы можете создать бюджет на основе своих результатов.
Бюджет по видам деятельности считают более всеобъемлющим, чем традиционное бюджетирование, поскольку он включает дополнительные расчеты.
Этот тип бюджета направлен на сокращение затрат и повышение эффективности, а не просто на отслеживание расходов или корректировку информации на основе инфляции или других связанных событий.
Три программы 2024 года с наибольшим бюджетом:
- формирование пенсионной системы и выплата компенсаций (3,6 млрд евро);
- сокращение неравенства в здравоохранении и обеспечение медицинского страхования (2,4 млрд евро);
- активные и пассивные меры на рынке труда (953 млн евро).
